Reforma systemu budżetowego i nowa klasyfikacja budżetowa

24 marca 2026 roku Prezydent RP podpisał Ustawę z dnia 27 lutego 2026 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (nr druku sejmowego 2206). Jak wynika z informacji przedstawionej przez Kancelarię Prezydenta RP w sprawie ustawy z dnia 27 lutego 2026 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw - celem ustawy z dnia 27 lutego 2026 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych  oraz niektórych innych ustaw jest wprowadzenie rozwiązań w obszarach klasyfikacji budżetowej oraz zarządzania budżetem państwa i realizacja uzgodnień zawartych z Komisją Europejską w ramach Krajowego Planu Odbudowy (KPO). 

Wydatki budżetu państwa zostają podzielone na:  1) transfery bieżące, np. dotacje; 2) świadczenia na rzecz osób fizycznych; 3) wydatki bieżące; 4) wydatki majątkowe (inwestycje);  5) transfery majątkowe, np. dotacje inwestycyjne.  Dodatkowo, w ramach każdej z ww. grup, prezentowane będą wydatki na realizację programów finansowanych, m.in. z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.  Założeniem ustawy jest również zwiększenie elastyczności w przesuwaniu środków budżetowych.  Ponadto uchwalając przedmiotową ustawę ustawodawca dążył do wzmocnienia kontroli parlamentarnej i społecznej nad finansami publicznymi i uporządkowania procesu oceny dużych inwestycji finansowanych ze środków publicznych. Ustawa wejdzie w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 1  pkt 38, który wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2027 r.

Z uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (UD40) wynika natomiast, że Reforma Systemu Budżetowego (RSB) polega na wdrożeniu pakietu środków legislacyjnych w ramach dwóch kamieni milowych: A2G i A2aG1¹⁾. 

1. Kamień milowy A2G obejmuje zmienione średniookresowe ramy budżetowe oraz zmiany w przeglądach wydatków. Osiągnięcie tego kamienia milowego wiąże się z wejściem w życie do końca 2025 r. aktów wykonawczych oraz dwóch aktów rangi ustawowej. Rozwiązania prawne w ww. zakresie zostały już wdrożone. Ustawa z dnia 28 czerwca 2024 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw²⁾ rozszerzyła zakres stabilizującej reguły wydatkowej (SRW) na większą liczbę jednostek sektora instytucji rządowych i samorządowych. Ujęte w ww. ustawie rozwiązania polegają m.in. na rozszerzeniu od 2025 r. zakresu podmiotowego SRW o łącznie ok. 90 jednostek, co ma na celu zwiększenie skuteczności, transparentności i efektywności zarządzania finansami publicznymi oraz wzmocnienie roli średniookresowego planowania budżetowego. 

Z kolei ustawa o Radzie Fiskalnej³⁾ wprowadziła zmiany w obszarze planowania, w tym w ujęciu wieloletnim, polegające na rozszerzeniu zakresu upoważnienia do wydania przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych rozporządzenia⁴⁾ określającego szczegółowy sposób i zakres opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej, w tym wzory formularzy, oraz tryb i terminy opracowania tych materiałów, w ujęciu rocznym i wieloletnim (tzw. „nota budżetowa”). 

Dzięki tym zmianom SRW stanowi kluczowy mechanizm przekładający średnioterminową ścieżkę wydatków na roczne pułapy wydatków, a tym samym wyznaczający kierunek kształtowania polityki budżetowej oraz przygotowania i wdrażania ustawy budżetowej. Zmiany te redefiniują średniookresowe ramy budżetowe, tak aby zapewnić kompleksową kontrolę szerszego niż dotychczas zakresu jednostek sektora finansów publicznych, począwszy od etapu planowania na rok następny i kolejne lata (n+3). Szerszy zakres jednostek podlega zasadom planowania wieloletniego w ramach procesów dotyczących SRW. Procesy te dotyczą nie tylko planowania w perspektywie wieloletniej, ale także wykonywania wydatków i sprawozdawczości. 

Dokonano jednocześnie dostosowujących zmian w przepisach o sprawozdawczości budżetowej przez wydanie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 stycznia 2025 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. poz. 133), które objęło wszystkie podmioty, o które rozszerzono SRW. Na nowe jednostki nałożono obowiązek sprawozdawczości miesięcznej i zapewniono obsługę tego procesu w Informatycznym Systemie Obsługi Budżetu Państwa TREZOR (System TREZOR).

W celu wzmocnienia roli planowania wieloletniego wprowadzono zmiany w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (UoFP)⁵⁾ – w art. 138 ust. 6 UoFP, który stanowi podstawę prawną do wydania rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu oraz trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej („noty budżetowej”), uwzględniono zagadnienie wieloletniości, tak aby już na poziomie ustawy o finansach publicznych położyć nacisk także i na ten aspekt planowania.

Dodatkowo, począwszy od planowania na rok 2025, rozszerzono perspektywę planistyczną do n+3. Proces planistyczny na cztery lata budżetowe jest obsługiwany w Systemie TREZOR.

2. Kamień milowy A2aG dotyczy zaś zmian w klasyfikacji budżetowej, systemie zarządzania budżetem, jak również wprowadzenia kryteriów oceny inwestycji publicznych. Osiągnięcie tego kamienia milowego nastąpi w ramach niniejszej nowelizacji ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (UD40). 

Zmiany w systemie klasyfikacyjnym wprowadzają przede wszystkim nowy układ grup wydatków budżetu państwa określonych w ustawie o finansach publicznych (art. 124). 

Konsekwencją zmiany grup wydatków jest zmiana upoważnienia do wydania rozporządzenia w sprawie klasyfikacji budżetowej (art. 39 UoFP), co wiąże się z koniecznością wydania nowego rozporządzenia, gdyż określa się w nim m.in. uszczegółowienie tytułów wydatków zdefiniowanych w ustawie o finansach publicznych.

Nowe grupy wydatkowe będą agregować dane wynikające z zastosowania uporządkowanej i ulepszonej klasyfikacji paragrafowej określonej nowym rozporządzeniem i opracowanej w oparciu o założenia segmentu ekonomicznego przyjęte w ramach pośredniego kamienia milowego A1G⁶⁾.

Ponadto w celu zapewnienia jednolitego ewidencjonowania danych w zakresie gospodarowania środkami publicznymi proponuje się, by minister właściwy do spraw finansów publicznych zamieszczał na stronie internetowej wytyczne w zakresie przypisywania paragrafów klasyfikacji do kont księgowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 4 UoFP.

Wprowadzone w nowych przepisach zmiany w obszarze zarządzania budżetem państwa zawierają pakiet zmian w celu realizacji zaleceń Rady Unii Europejskiej z 2019 r. (tzw. CSR1²⁷⁾), która rekomendowała Polsce podjęcie dalszych działań w celu zwiększenia efektywności wydatków publicznych, w tym przez udoskonalenie systemu budżetowego. Zalecenie zostało podtrzymane w 2022 r., a jego aktualność potwierdzona w 2023 r. W ww. dokumencie z 2019 r., tj. CSR1, wskazano również na potrzebę wprowadzenia nowych instrumentów służących lepszemu zarządzaniu wydatkami. Jak wskazała Rada Unii Europejskiej, całościowa reforma systemu budżetowego jest skomplikowana i będzie wdrażana etapami przez kilka lat.

Pakiet projektowanych zmian w zakresie zarządzania budżetem państwa zawiera m.in.:

• usprawnienie procesów związanych z opracowaniem projektów planów/planów finansowych oraz harmonogramu dochodów i wydatków,
• umożliwienie wojewodom dokonywania przeniesień wydatków w zakresie dotyczącym realizacji zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych innymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego,
• regulacje uelastyczniające dokonywanie wydatków majątkowych przez dysponentów (zwiększenie limitu przeniesień wydatków dokonywanych bez zgody ministra właściwego do spraw finansów publicznych do 500 tys. zł),
• udoskonalenie warstwy prezentacyjnej budżetu,
• obowiązek zamieszczania w ramach uzasadnienia do ustawy budżetowej planów finansowych funduszy utworzonych, powierzonych lub przekazanych Bankowi Gospodarstwa Krajowego (BGK) na podstawie odrębnych ustaw.

Wprowadzone w nowych przepisach zmiany w obszarze zarządzania inwestycjami publicznymi obejmują pakiet przepisów, które mają na celu zwiększenie przejrzystości procesu planowania inwestycji publicznych, poprawę jakości przygotowania i zbierania danych na temat nowych inwestycji, a w rezultacie zwiększenie efektywności i gospodarności wydatkowania środków publicznych. Rada Unii Europejskiej w zaleceniach (CSR z 2024 r. oraz z 2025 r.) w sprawie polityki gospodarczej, polityki budżetowej, polityki zatrudnienia i polityki strukturalnej Polski wskazała na potrzebę podjęcia działań mających na celu poprawienie efektywności wydatków publicznych, w tym przez zapewnienie większej przejrzystości planowania inwestycji oraz powszechniejsze stosowanie znormalizowanych procedur oceny i wyboru projektów. Należy podkreślić, że przygotowane rozwiązania prawne stanowią wynik dialogu i ustaleń z Komisją Europejską w ramach IV rewizji KPO. 

1. ISTOTA ZMIAN W ZAKRESIE KLASYFIKACJI BUDŻETOWEJ:

Zgodnie z nowymi przepisami wprowadzony zostanie nowy układ grup wydatków budżetu państwa, który pozwoli na bardziej czytelną prezentację ekonomicznego charakteru ponoszonych wydatków. W związku z tym wprowadza się zmiany w art. 124 UoFP oraz art. 236 UoFP (jako zmiany wynikowe). 

Aktualnie wydatki dzielą się na siedem grup: dotacje i subwencje, świadczenia na rzecz osób fizycznych, wydatki bieżące jednostek budżetowych, wydatki majątkowe, obsługa długu publicznego, wydatki na realizacje programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 2 UoFP, w tym wydatki budżetu środków europejskich, oraz środki własne Unii Europejskiej. 

Obecnie grupa wydatków majątkowych zawiera zarówno dotacje na wydatki majątkowe, jak również wydatki i zakupy inwestycyjne jednostek. Proponuje się zatem, aby transfery (w tym dotacje) majątkowe wyłączyć do nowej grupy, co pozwoli na odrębną, a jednocześnie pełną prezentację tych przepływów, tak jak jest już obecnie w przypadku dotacji/transferów bieżących. 

Znaczącą zmianą jest także zaproponowana prezentacja wydatków na realizację programów finansowanych z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 UoFP (tj. środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), w ramach każdej z grup. Obecnie grupa wydatków na to współfinansowanie może zawierać wszystkie rodzaje wydatków, tj. wydatki bieżące, wydatki majątkowe, dotacje itd. 

Proponowane zmiany mają na celu uporządkowanie grupowania wydatków, zwiększenie przejrzystości planowania i sprawozdawczości dotyczących ustawy budżetowej. Wpłynie to na czytelność załącznika ustawy budżetowej prezentującego stronę wydatkową budżetu państwa.

Ponadto rezygnuje się z wyodrębnienia grup dla wydatków dotyczących „Obsługi długu Skarbu Państwa” oraz „Środków własnych Unii Europejskiej” – są one realizowane wyłącznie w ramach odrębnych części budżetowych, co zapewnia transparentność ich prezentacji.

W konsekwencji zmian wprowadzanych w art. 124 UoFP dokonuje się zmian w art. 39 UoFP zawierającym upoważnienie do wydania rozporządzenia w sprawie klasyfikacji budżetowej. 

Zaproponowane grupowanie wydatków umożliwi wprowadzenie zmian w klasyfikacji paragrafowej, które są spójne z Koncepcją nowej klasyfikacji (pośredni kamień milowy A1G). Zmiany te mają na celu zwiększenie przejrzystości informacji pozyskiwanych za pomocą klasyfikacji, a także zapewnienie większej spójności z systemami statystycznymi. Nowe grupowanie wydatków w powiązaniu z klasyfikacją budżetową definiuje także nowy układ prezentacyjny wydatków budżetu państwa, który pozwoli na pełniejszą i bardziej przejrzystą prezentację ponoszonych przez wszystkie jednostki wydatków w jednorodnym układzie ekonomicznym.

Ponadto w celu zapewnienia jednolitego ewidencjonowania danych w zakresie gospodarowania środkami projekt przewiduje, że minister właściwy do spraw finansów publicznych będzie zamieszczał na stronie internetowej wytyczne w zakresie przypisywania paragrafów klasyfikacji budżetowej do kont księgowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 40 ust. 4 UoFP. Zmiana ta ma służyć realizowaniu założeń ww. Koncepcji.

2. ISTOTA ZMIAN W ZAKRESIE ZARZĄDZANIA BUDŻETEM: 

1. usprawnienie procesów związanych z opracowaniem projektów planów/planów finansowych oraz harmonogramu dochodów i wydatków

Zaproponowano skrócenie terminów zawartych w art. 143 ust. 2 oraz w art. 146 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, co przełoży się na usprawnienie procesu zatwierdzania planu finansowego i opracowania rocznego harmonogramu dochodów i wydatków w Systemie TREZOR. 

W art. 143 ust. 2 UoFP proponuje się zmianę terminu opracowania i przekazania właściwym dysponentom części budżetowych projektów planów finansowych na następny rok budżetowy – w miejsce dotychczasowego granicznego terminu – 1 grudnia zaproponowano nowy termin – 25 listopada. 

Zauważenia wymaga, że projekt budżetu państwa jest przyjmowany przez Radę Ministrów do dnia 30 września – dysponenci mają 25 dni (tj. czas do 25 października) na przekazanie informacji jednostkom podległym, które będą miały kolejne minimum 30 dni (tj. czas do 25 listopada) na opracowanie i przekazanie projektów planów finansowych. 

Proponowane skrócenie terminu o 5 dni kalendarzowych będzie miało bezpośrednie przełożenie na usprawnienie procesu zatwierdzania planu finansowego oraz opracowania rocznego harmonogramu dochodów i wydatków w Systemie TREZOR.

W art. 146 ust. 1 UoFP proponuje się skrócenie terminu przekazania przez dysponentów części budżetowych jednostkom podległym informacji o kwotach dochodów i wydatków – z 10 dni roboczych na 7 dni kalendarzowych. Prace nad projektem ustawy budżetowej na etapie parlamentarnym są jawne i publikowane na stronie Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Zmiany wprowadzane na tym etapie prac mają charakter punktowy, co powoduje, że uchwalona ustawa budżetowa nie odbiega zazwyczaj w sposób znaczny od projektu ustawy budżetowej przekazanego do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Skrócenie terminów wpłynie na uelastycznienie procesu realizacji oraz wykonania budżetu państwa na początku roku budżetowego; 

2. umożliwienie wojewodom dokonywania przeniesień wydatków w zakresie dotyczącym realizacji zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych innymi ustawami jednostkom samorządu terytorialnego

Wprowadzenie tego rozwiązania pozwoli na sprawne zarządzanie środkami przeznaczonymi na realizację polityk publicznych i zapewnienie płynnego ich finansowania;

3. zwiększenie kwoty wydatków majątkowych lub transferów majątkowych (do 500 tys. zł), co do których nie jest wymagana zgoda ministra właściwego do spraw finansów publicznych na dokonanie ich zwiększenia albo zmniejszenia

Obecnie obowiązująca regulacja odnosi się do kwoty 100 tys. zł. Proponowana zmiana polegająca na zwiększeniu ww. kwoty pozwoli na bardziej elastyczne zarządzanie posiadanymi środkami oraz uprości i zmniejszy obciążenia po stronie dysponentów części budżetowych; 

4. udoskonalenie warstwy prezentacyjnej budżetu

W załączniku do ustawy budżetowej zostaną zaprezentowane dodatkowe informacje dotyczące części budżetu państwa w ujęciu zgodnym z podziałem kompetencji poszczególnych ministrów, wynikającym z ustawy o działach administracji rządowej⁸⁾. W ten sposób zaprezentowana zostanie pula środków budżetu państwa, którymi dysponuje dany minister (dysponent części budżetowej), oraz zapewniona zostanie bardziej klarowna i przejrzysta prezentacja danych, co z kolei ułatwi analizę budżetu w toku prac w Parlamencie Rzeczypospolitej Polskiej. Aktualnie sposób prezentacji danych dotyczy poszczególnych części budżetowych. Takie ujęcie nie ułatwia jednak kompleksowego spojrzenia na zakres działania dysponentów, przede wszystkim w przypadku, gdy dysponują więcej niż jedną częścią budżetową; 

5. obowiązek zamieszczania w ramach uzasadnienia do ustawy budżetowej planów finansowych funduszy utworzonych, powierzonych lub przekazanych Bankowi Gospodarstwa Krajowego na podstawie odrębnych ustaw

Rozwiązanie to ma na celu przede wszystkim osadzenie w przepisach obowiązku zamieszczania tych planów w uzasadnieniu do ustawy budżetowej, co zapewni kontrolę parlamentarną i społeczną w zakresie dotyczącym gromadzenia i wydatkowania środków publicznych w ramach ww. funduszy. Zamieszczenie tych informacji w uzasadnieniu do ustawy budżetowej sprawi, że istotne informacje z punktu widzenia finansów publicznych (tj. plany finansowe większości jednostek sektora finansów publicznych i podmiotów objętych stabilizującą regułą wydatkową) będą dostępne w ramach jednego aktu prawnego – ustawy budżetowej. W ten sposób zwiększy się transparentność danych w obszarze m.in. transferów środków publicznych oraz procesu budżetowego, zarówno na etapie prac rządowych nad projektem ustawy budżetowej, jak i prac parlamentarnych, a co za tym idzie przejrzystość finansów publicznych. 

Dodać jednocześnie należy, że ustawa z dnia 28 czerwca 2024 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw wprowadziła rozwiązania dotyczące funduszy BGK, mające na celu ujednolicenie zasad ich sprawozdawczości. Zmiany te służą zapewnieniu realizacji obowiązków sprawozdawczych nałożonych przez ustawę o finansach publicznych. W projekcie proponuje się wprowadzenie rozwiązania, zgodnie z którym, w ramach sprawozdawczości rocznej, zostanie zaprezentowane wykonanie planów finansowych funduszy BGK. Będą one stanowiły część uzasadnienia do sprawozdania z wykonania ustawy budżetowej corocznie przedkładanego Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej. 

3. ISTOTA ZMIAN W ZAKRESIE ZARZĄDZANIA INWESTYCJAMI PUBLICZNYMI:

Jak już wspomniano nowe przepisy stanowią element realizacji kamienia milowego A2aG, którego zakres przedmiotowy został wypracowany w ramach IV rewizji KPO. Podczas prac nad rewizją KPO tematyka dotycząca inwestycji publicznych została określona przez Komisję Europejską jako kluczowa. Opisane poniżej główne założenia projektowanych zmian prawnych są wynikiem dialogu z KE. 

Wprowadzają one obowiązek: 

• dokonywania ocen inwestycji publicznych, których szacunkowy łączny koszt wynosi co najmniej 10 mln zł,
• publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej oceny inwestycji, której szacunkowy łączny koszt przekracza 500 mln zł,
• publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji o realizowanych inwestycjach publicznych, których wartość kosztorysowa przekracza 100 mln zł.

Przyjęte w nowych przepisach progi odnoszą się zawsze do całkowitej (szacunkowej lub kosztorysowej) wartości danej inwestycji finansowanej lub dofinansowanej w określonym udziale z wydatków budżetu państwa, państwowych funduszy celowych, funduszy BGK czy skarbowych papierów wartościowych (SPW). 

Proponowane rozwiązania mają pozytywnie wpłynąć na przejrzystość procesu planowania inwestycji publicznych, poprawić jakość przygotowania i zbierania danych na temat nowych inwestycji, a w rezultacie zwiększyć efektywność i gospodarność wydatkowania środków publicznych. Warto jednocześnie wskazać, że rozwiązania wypracowane zostały w odpowiedzi na wskazania zawarte w zaleceniach Rady Unii Europejskiej (CSR z 2024 r. oraz z 2025 r.) w sprawie polityki gospodarczej, polityki budżetowej, polityki zatrudnienia i polityki strukturalnej Polski. 

Poszczególne progi kwotowe przyjęto, uwzględniając wolumen środków publicznych przeznaczonych na realizację inwestycji finansowanych lub dofinansowanych, w łącznej kwocie minimum 50%, z wydatków: 

• budżetu państwa, 
• państwowych funduszy celowych, 
• funduszy utworzonych, powierzonych lub przekazanych Bankowi Gospodarstwa Krajowego na podstawie odrębnych ustaw.

Regulacją tą objęte są także inwestycje finansowane lub dofinansowane z wykorzystaniem skarbowych papierów wartościowych otrzymanych nieodpłatnie na podstawie przepisów odrębnych. 

Poszczególne progi kwotowe przyjęto, uwzględniając:

• kryterium istotnej wartości inwestycji, 
• konieczności priorytetyzacji zadań, 
• znaczenia publicznej informacji o realizacji inwestycji o znacznej wartości. 

Podmiot podejmujący decyzję o realizacji inwestycji, której szacunkowy łączny koszt wynosi co najmniej 10 mln zł, zostanie zobowiązany do dokonania oceny takiej inwestycji. Na tym etapie znany jest jedynie szacunkowy łączny koszt inwestycji, a nie jej wartość kosztorysowa, gdyż jest to etap obejmujący zamierzenia, co do podjęcia działań w obszarze realizacji nowej inwestycji. Łączny koszt inwestycji jest ustalany wówczas na podstawie wskaźników określonych w ogólnodostępnych opracowaniach lub na podstawie kosztów zrealizowanej inwestycji o podobnej złożoności. Dla ustalenia wartości finansowania lub dofinansowania inwestycji z wykorzystaniem skarbowych papierów wartościowych przyjmuje się zaś ich wartość nominalną. 

Ocena inwestycji będzie przeprowadzana wg kryteriów określonych w nowych regulacjach systemowych. Wprowadzenie ustawowego wymogu dokonywania ocen inwestycji posłuży uzyskaniu odpowiedzi na pytania, m.in. dlaczego planowana jest realizacja określonej inwestycji, jakie koszty i korzyści (nie tylko finansowe) wiążą się z jej realizacją. 

Podmiotem podejmującym decyzję o realizacji inwestycji i tym, który będzie ją realizował jest inwestor, który ponosi odpowiedzialność za przebieg jej realizacji.

Przyjęty w ustawie próg 10 mln zł dotyczyć będzie inwestycji stanowiących 52% wartości wszystkich inwestycji finansowanych w danym roku z budżetu państwa⁹⁾. Inwestycje finansowane z pozostałych źródeł (m.in. państwowych funduszy celowych czy funduszy umiejscowionych w BGK) zwiększą jeszcze łączną wartość i liczbę inwestycji objętych oceną według usystematyzowanych i jednolitych kryteriów.

Dokonana przez inwestora ocena będzie brana pod uwagę przez udzielającego finansowania albo dofinansowania inwestycji (tj. np. podmiot, który jest umocowany do podpisania umowy dotacyjnej w sprawie dofinansowania inwestycji) przy podejmowaniu decyzji o przyznaniu (wydatkowaniu) środków na dane zadanie. Właściwość podmiotu udzielającego finansowania albo dofinansowania inwestycji wynikać będzie z przepisów prawa dotyczących finansowania danego rodzaju wydatku. Przykładowo, w przypadku państwowej jednostki budżetowej będzie to dysponent części budżetowej, który realizuje inwestycje w ramach części budżetowej, którą dysponuje. W przypadku skarbowych papierów wartościowych otrzymanych nieodpłatnie na podstawie przepisów odrębnych – podmiotem, który będzie brał pod uwagę ocenę inwestycji będzie organ nadzorujący jednostkę, która miałaby otrzymać SPW nieodpłatnie. Projektowane rozwiązania celowo odwołują się do organu nadzorującego jednostkę, ponieważ to ocena merytoryczna dokonana przez taki organ ma wpływ na dofinansowanie bądź nie danej inwestycji, a nie samo przekazanie SPW. 

Należy podkreślić, że z przepisów prawa wynika, jaki podmiot posiada określone prawa i obowiązki związane z finansowaniem lub dofinansowaniem inwestycji. 

Nowe przepisy określają kryteria oceny, które mają charakter ogólny i stanowią punkt wyjścia: 

• dla ministra kierującego działem administracji rządowej lub
• Prezesa Rady Ministrów w odniesieniu do jednostek, o których mowa w art. 33a ustawy o działach administracji rządowej, 

którzy na ich podstawie opracują opis kryteriów, z uwzględnieniem specyfiki kierowanego działu lub nadzorowanej jednostki, dla zapewnienia jednolitości i obiektywnego stosowania tych kryteriów. 

Opis ten następnie podlega zamieszczeniu w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) na stronie podmiotowej urzędu obsługującego danego „ministra działowego” lub Prezesa Rady Ministrów. Opis kryteriów oceny inwestycji skierowany będzie do wszystkich podmiotów objętych obowiązkiem stosowania oceny inwestycji publicznych w ramach zakresu właściwego dla danego działu administracji rządowej, określonego w ustawie z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, co przełoży się na stosowanie jednolitych i spójnych kryteriów oceny inwestycji. Dzięki tak ukształtowanym przepisom „minister działowy” lub Prezes Rady Ministrów będzie miał wpływ na dookreślenie kryteriów oceny do potrzeb kierowanego przez niego działu lub do specyfiki nadzorowanych jednostek, w celu zapewnienia wydatkowania środków publicznych na inwestycje jak najbardziej efektywnie oraz celowo.

Przepisy przewidują, że oceny inwestycji w trybie UoFP nie przeprowadza się w przypadku, gdy przepisy odrębne (zarówno rangi ustawowej, jak i akty wykonawcze do ustaw) przewidują przeprowadzenie oceny inwestycji i określają elementy tej oceny odpowiadające kryteriom z UoFP i dodatkowo opis tych kryteriów (wynikających z przepisów odrębnych) jest opublikowany w BIP. Wymóg ten podyktowany jest koniecznością zachowania przejrzystości i jednolitego podejścia do poszczególnego rodzaju inwestycji, co przełoży się na stosowanie spójnych procedur oceny i wyboru. Użycie w przepisie sformułowania „elementy odpowiadające kryteriom” oznacza, iż kryteria te nie muszą być identyczne (o pełnej zgodności), lecz powinny być analogiczne/zbliżone/bazujące na kryteriach określonych w UoFP w sposób ogólny.

Podkreślenia przy tym wymaga, że nie jest celowe wprowadzanie w przepisach ustawowych skonkretyzowanych elementów opisu kryteriów oceny inwestycji, bowiem art. 133aa dotyczy szerokiej grupy podmiotów i zakresu spraw. Publikacja w BIP zapewnia elastyczność w kreowaniu, tj. uzupełnianiu/uszczegółowieniu tych kryteriów, jak i wprowadzaniu zmian w odpowiedzi na dynamicznie zmieniające się uwarunkowania prawne czy faktyczne. Jeżeli inwestycje w ramach danego obszaru charakteryzują się dużym stopniem różnorodności zasadne może być większe uszczegółowienie kryteriów – decyzję o tym podejmuje minister odpowiedzialny za dany dział administracji rządowej. Opis kryteriów oceny inwestycji dla danego działu administracji rządowej skierowany będzie do wszystkich podmiotów objętych obowiązkiem stosowania i brany pod uwagę oceny inwestycji w danym dziale administracji rządowej. Jeśli zaistnieje potrzeba zróżnicowania podejścia do poszczególnych inwestycji w ramach jednego działu (np. zawarcia dodatkowych wskazań jedynie dla pewnej kategorii spraw) – będzie to możliwe.

Ponadto wskazano, że przez inwestycję, o której mowa w ust. 1, rozumie się nakłady na niefinansowe aktywa trwałe, do których zalicza się wydatki:

1. których celem jest nabycie lub wytworzenie aktywów trwałych;
2. na ulepszenie istniejących środków trwałych;
3. na pierwsze wyposażenie obiektów budowlanych.

Ujęcie w opisany powyżej sposób inwestycji powoduje, iż ocenie na podstawie przepisów UoFP nie będą podlegały inwestycje dotyczące nabywania akcji lub udziałów w spółkach z udziałem Skarbu Państwa. 

Przepisy przewidują również – w przypadku inwestycji podlegającej ocenie w trybie art. 133aa ust. 1, której łączny szacunkowy koszt przekracza 500 mln zł – wymóg publikacji oceny inwestycji w Biuletynie Informacji Publicznej. Podmiot, o którym mowa w art. 133aa ust. 4, tj. właściwy minister lub inny uprawniony organ, będzie zobligowany do opublikowania w BIP na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu oceny inwestycji. 

Próg 500 mln zł dotyczy inwestycji stanowiących ponad ¼ (26%) wartości wszystkich inwestycji finansowanych w danym roku z budżetu państwa (w tym również w ramach programów wieloletnich¹⁰⁾). Z tym, że liczba nowych inwestycji rozpoczynających się w jednym roku szacowana jest na kilka sztuk.

Dla inwestycji przyjętych do realizacji, których wartość kosztorysowa przekracza kwotę 100 mln zł, wprowadza się obowiązek sporządzania i publikacji informacji o takiej inwestycji (corocznie, w całym okresie realizacji inwestycji) w BIP na stronie podmiotowej właściwego dysponenta części budżetowej będącego ministrem, kierownikiem urzędu centralnego lub wojewodą, również w przypadku, gdy ta informacja dotyczy wydatków państwowych funduszy celowych i funduszy umiejscowionych w BGK lub skarbowych papierów wartościowych. Znana jest wówczas wartość kosztorysowa danej inwestycji, dlatego też zdecydowano się na zastosowanie tego pojęcia ekonomicznego w projektowanej regulacji – w odróżnieniu od art. 133aa i 133ab, gdzie występuje termin „szacunkowy łączny koszt inwestycji”. Publikacja informacji będzie odbywać się na etapie, kiedy jest już ogłoszona ustawa budżetowa. 

Z UoFP będzie wynikał minimalny zakres informacji podlegających publikacji. Minister właściwy do spraw finansów publicznych określi wzór takiej informacji, który zostanie opublikowany w BIP MF. Mając na uwadze fakt, że informacje będą publikowane w różnych miejscach i przez różne podmioty, powyższe umożliwi zachowanie jednolitego podejścia i porównywalności publikowanych informacji. Upublicznienie informacji na temat inwestycji ma na celu przede wszystkim zaznajomienie opinii publicznej z tym, jakie inwestycje o istotnej wartości są (będą) realizowane, prezentując bardziej szczegółowe informacje, takie jak np. oczekiwane korzyści wynikające z realizacji inwestycji czy okres jej realizacji. Podkreślić jednocześnie należy, że obowiązek publikacji nie będzie dotyczył informacji prawnie chronionych na podstawie innych przepisów.

Próg 100 mln zł pozwoli na objęcie publikacją inwestycji, stanowiących 43% wartości wszystkich inwestycji finansowanych w danym roku z budżetu państwa. Uwzględnienie w tym przepisie inwestycji finansowanych z pozostałych źródeł (m.in. z wydatków państwowych funduszy celowych, czy funduszy umiejscowionych w BGK) zwiększy łączną wartość i liczbę inwestycji objętych obowiązkiem publikacji i upowszechni informację o inwestycjach o znaczącym stopniu oddziaływania.

Opisane obowiązki będą dotyczyły inwestycji, co do których decyzja o ich realizacji zostanie podjęta po dniu 31 grudnia 2026 r. oraz inwestycji prowadzonych w ramach programów wieloletnich, ustanowionych po dniu 31 grudnia 2026 r. Nowe regulacje będą dotyczyły zatem po raz pierwszy tych inwestycji, w stosunku do których decyzja o ich realizacji z udziałem środków publicznych została podjęta począwszy od 2027 r. Decyzja, o której mowa w tych przepisach, to decyzja podejmowana przez inwestora i powinna być utożsamiana z momentem, kiedy inwestor uruchamia wykonanie inwestycji, jak też posiada odpowiednie zasoby organizacyjne i finansowe do jej realizacji, w tym zapewnione finansowanie ze środków publicznych (budżetu państwa, państwowych funduszy celowych, funduszy umiejscowionych w BGK bądź z wykorzystaniem SPW).

Nowe obowiązki związane z zarządzaniem inwestycjami publicznymi nie będą dotyczyły inwestycji:

• współfinansowanych ze środków europejskich (o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2–3 UoFP),
• organów i jednostek posiadających autonomię budżetową (o których mowa w art. 139 ust. 2 UoFP), 
• jednostek samorządu terytorialnego (JST) i ich związków, związków metropolitarnych, a także ich jednostek organizacyjnych, samorządowych osób prawnych oraz spółek kapitałowych, w których wartość nominalna udziałów albo akcji należących do jednostek samorządu terytorialnego, ich związków albo związków metropolitalnych stanowi nie mniej niż 51% kapitału zakładowego spółki lub w których jednostka samorządu terytorialnego, ich związki albo związki metropolitalne dysponują bezpośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo walnym zgromadzeniu. Wyłączenie spółek komunalnych zostało skonstruowane z uwzględnieniem regulacji ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (art. 96 ust. 2 pkt 3¹¹⁾). Celem przepisu w tak ujętym kształcie jest wyłączenie obowiązku dla całego, szeroko pojętego sektora samorządowego, m.in. tak, aby spółki wykonujące zadania JST (takie jak np. Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania sp. z o.o. w Krakowie, Miejskie Zakłady Autobusowe sp. z o.o. w Warszawie, Szczecińska Energetyka Cieplna sp. z o.o. w Szczecinie itd.) nie podlegały nowym obowiązkom,
• w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa. Zakres przedmiotowy wyłączenia jest wzorowany na wprowadzonych wyłączeniach z udostępniania informacji o zawartych umowach w Centralnym Rejestrze Umów Jednostek Sektora Finansów Publicznych w ramach ustawy z dnia 21 listopada 2025 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw¹²⁾. 

Celem nowych regulacji jest wprowadzenie powszechnego obowiązku dotyczącego stosowania znormalizowanych procedur oceny i wyboru inwestycji oraz umożliwienie dostępu do danych na ich temat. Wyjątki od przewidzianych w tym zakresie reguł mają charakter ściśle określony i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Wprowadzenie nowych regulacji wpłynie pozytywnie na poprawę efektywności wydatków publicznych, jak też wzmocni nadzór i kontrolę dysponentów części budżetowych nad całością gospodarki finansowej podległych im jednostek organizacyjnych. 

Zmiany o charakterze precyzującym i porządkującym

Projekt zawiera zmiany o charakterze precyzującym i porządkującym, które mają zapewnić spójność i zgodność zmienianych przepisów UoFP z innymi regulacjami, jak również obejmuje zmianę przepisów:

• ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 350, z późn. zm.),
• ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2025 r. poz. 647, z późn. zm.),
• ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2026 r. poz. 13),
• ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1637),
• ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z późn. zm.),
• ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. z 2025 r. poz. 834, z późn. zm.),
• ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 244, z późn. zm.),
• ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2025 r. poz. 825, z późn. zm.).

Autor: Tomasz Wojtania

¹⁾ W ramach IV rewizji KPO pierwotny kamień milowy A2G podzielono na A2G i A2aG. 
²⁾Ustawa z dnia 28 czerwca 2024 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1089). 
³⁾Ustawa z dnia 20 grudnia 2024 r. o Radzie Fiskalnej (Dz. U. z 2025 r. poz. 39, z późn. zm.).
⁴⁾Obecnie obowiązuje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 13 lipca 2025 r. w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu oraz trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej (Dz. U. poz. 984, z późn. zm.).
⁵⁾Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1483, z późn. zm.).
⁶⁾„Koncepcja nowego systemu klasyfikacyjnego” opublikowana na stronie internetowej Ministerstwa Finansów (https://www.gov.pl/web/finanse/reforma-systemu-budzetowego) w marcu 2022 r.
⁷⁾CSR (country-specific recommendations) – Indywidualne zalecenia przekazywane państwom członkowskim w kontekście Semestru Europejskiego.
⁸⁾Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1275, z późn. zm.).
⁹⁾Na podstawie danych planistycznych zebranych do projektu ustawy budżetowej na rok 2026.
¹⁰⁾Na podstawie danych planistycznych zebranych do projektu ustawy budżetowej na rok 2026.
¹¹⁾Ustawa z dnia 1 października 2024 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. poz. 1572, z późn. zm.).
¹²⁾Ustawa z dnia 4 grudnia 2025 r. zmieniająca ustawę o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1844).
 

 Zobacz szkolenia z reformy systemu budżetowego